近年来，各级审计机关立足实际，持续加强和规范审计机关购买服务行为，取得了良好效果。但也还不同程度存在购买服务合同管理不够规范、绩效管理需要进一步加强、购买边界把握不够准确、外聘人员管理还不够到位等问题，需要进一步加强购买服务全过程管理，强化外聘人员管理和约束，严控审计质量风险。

本文依据财政部综合司、国库司关于政府购买服务的有关知识问答，结合工作实际，对审计机关购买审计服务常见问题作了进一步梳理和总结，以期帮助审计人员准确理解和把握审计机关购买审计服务的政策规定和实践要求。

准确把握购买审计服务范围

坚持非必要不购买

审计机关购买审计服务，主要包括两种情形：一是遇有审计力量不足时，向会计师事务所等机构聘请具有会计、审计等专业技术知识和能力的人员；二是遇有相关专业技能有欠缺等情形时，向矿业权评估机构、工程造价所等机构或专家学者购买专业咨询、鉴定或技术支持服务。审计机关购买审计服务，应当把握好购买边界，坚持非必要不购买，严格进行审批管理，严禁将禁止性事项纳入购买服务范围。

严禁将审计项目整体委托社会中介机构实施。《政府购买服务管理办法》第九条规定，政府购买服务的内容包括政府向社会公众提供的公共服务，以及政府履职所需辅助性服务；第十条第二款规定，不得将应当由政府直接履职的事项纳入政府购买服务范围。这体现了法定职责必须为的法治思想。把本属于自己职责范围内的事项通过购买服务的方式交给社会组织去做，实际上就是一种变相的懒政，是一种没有充分履行法定职责的行为。而且，在我国目前法律法规体系中，行政机关将某项行政权力进行委托，必须要有法律、法规、规章规定，审计机关将审计监督权委托其他组织实施并没有法律法规依据。因此，审计机关可以聘请人员参与审计项目，从事辅助性工作，但不得将审计项目整体委托社会中介机构或其他组织独立实施。

严禁借政府购买服务名义变相用工。《政府购买服务管理办法》第十条第五款规定，不得将人员招、聘用，以劳务派遣方式用工，以及设置公益性岗位等事项纳入政府购买服务范围。这主要是为了避免造成政府编制外人员膨胀、经费无序增长等后果。实践中，很多人容易混淆政府购买服务、政府以劳务派遣方式用工和政府聘用编制外人员3个概念。政府购买服务是政府服务提供方式的创新，强调从“养人办事”提供服务向“花钱买服务、办事不养人”转变。人员招、聘用属于政府“养人办事”，公务员法第一百条规定，机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制，即聘任制公务员纳入公务员管理体系。政府以劳务派遣方式用工，属于政府补充用工方式，只能在临时性、辅助性或者替代性的工作岗位上实施，应当遵守劳动合同法等法律和规章制度。审计机关审计业务岗位突破“三性”岗位范围，不可以采用劳务派遣方式用工。因此，审计机关根据实际工作需要通过购买服务来协助完成审计项目某些辅助性工作的，应当严格按照政府购买服务现行政策规定实施，不能与编制外人员聘用混为一谈，防止政府编制外人员和相关支出无序膨胀。

严控购买社会审计服务的审计项目范围。2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》相关配套文件《关于实行审计全覆盖的实施意见》明确要求，有效利用社会审计力量，除涉密项目外，根据审计项目实施需要，可以向社会购买审计服务。鉴于涉密项目的特殊性，审计机关实施涉密项目不得向社会购买审计服务。除涉密项目外，党政主要领导干部经济责任审计项目涉及敏感资料，较一般审计项目的保密性要求更高，审计机关实施经济责任审计项目，一般也不宜向社会审计机构购买审计服务。对于其他审计项目因审计人员相关专业知识不能满足需要，确有必要向社会中介机构购买审计服务的，审计机关也应当按照最小化原则，严格审批管理，依法依规购买审计服务，不过度依赖社会中介机构。

严格规范购买服务行为

避免“重购轻管”现象发生

为保证外聘人员工作独立性，审计机关购买审计服务所需经费，应当纳入审计机关财政预算管理，由审计机关支付，不得由被审计单位承担。审计机关购买审计服务应严格遵循民法典、政府采购法及其实施条例和《政府购买服务管理办法》等法律法规，严格规范购买流程，完备合同要件，加强履约管理，完善绩效管理，确保严格按合同约定执行，切实改变一些单位存在的“重购买、轻管理”现象。

购买服务项目采购环节的执行和监督管理要按照政府采购法律、行政法规和相关制度执行。政府采购与政府购买服务在制度上是衔接的。政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。政府采购制度是财政支出管理的基本制度。政府购买服务，是指在政府采购法律框架体系下，各级国家机关将属于自身职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项，按照政府采购方式和程序，交由符合条件的服务供应商承担，并根据服务数量和质量等因素向其支付费用的行为。政府购买服务项目属于集中采购目录以内或采购限额标准以上的，在选择承接主体环节，应按照政府采购法规定的有关采购方式执行。因此，审计机关购买社会审计服务，在政府采购限额标准以上的，应当按照政府采购法及其实施条例等法律法规，采取邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购、公开招标等方式进行采购。其中：单项或批量采购金额达到公开招标金额标准的，应当实行公开招标采购。对在政府采购限额标准以下的，可自行组织采购，但应当选择服务质量好、价格低、社会信誉好的服务机构。审计机关可以视情况向专家学者等个人购买服务。

在招标时，审计机关可根据审计项目或事项的具体需要，设定提供服务的机构及人员应当具备的特定资质或条件，但不得超出项目或事项实施所需要的必要范围，也不得针对特定主体设定优惠性照顾或歧视性限制条件。要将社会组织信用状况作为确定承接主体的重要依据，让诚信的社会组织优先获得承接审计机关购买服务项目的机会。

加强购买服务合同管理。审计机关应严格遵循民法典等法律法规相关规定，完备合同要件，明确购买主体和承接主体相关责任、监督管理要求，防范合同履行中的各种风险。具体而言，购买合同应当详细列明服务的具体内容、期限、数量、质量、价格等要求，相关绩效目标、指标和权重，以及资金结算方式、双方的权利义务事项和违约责任等内容。对提供服务机构和人员的保密责任、遵守审计“八不准”工作纪律、如实上报发现的问题和有关线索、提供服务中获得资料的排他性用途、服务结果的排他性用途、以及不得将承接的业务进行转包等事项，应当在合同中作为提供服务机构和人员的重点义务进行约定，切实防范合同履行中的各种风险。

合同签订不得超出法定期限。原则上，政府购买服务项目期限最长与政府预算时间跨度一致，通常不超过1年。为支持社会组织稳定发展，降低社会组织承接政府购买服务项目的成本，《政府购买服务管理办法》规定，在预算保障的前提下，对于购买内容相对固定、连续性强、经费来源稳定、价格变化幅度小的政府购买服务项目，可以签订履行期限不超过3年的政府购买服务合同。实践中，为便于预算管理，强化社会中介机构履约责任，在年度预算可以保障的前提下，一般建议审计机关在采购文件中明确不超过3年的采购周期和续签条件，采取合同一年一签的形式来执行。采购预算也应当逐年申报。

完善购买服务绩效管理。绩效管理关系到审计机关购买服务是否“买得值”的问题。目前，审计机关购买服务绩效管理工作普遍较为薄弱。审计机关应当按照《政府购买服务管理办法》规定，建立健全政府购买服务全过程绩效管理机制，全面实施绩效管理，探索将绩效评价结果与购买资金支付挂钩，将评价结果作为以后年度选择服务机构的重要参考依据，并采取对外聘人员进行考核、出具工作鉴定等方式，建立人员激励约束机制，促进提高购买服务绩效，着力解决好“买得值”的问题。审计机关还应当加强日常监管，做好履约管理，督促服务机构严格履行合同、及时提供服务、保证服务质量。发现服务机构未按合同履约，提供服务人员的资质、数量发生变化，或者其他偏离购买服务项目目标的行为，应当及时要求服务机构采取措施予以纠正；必要时，应当按照合同约定的违约责任和争议解决途径，追究服务提供机构的责任。

加强外聘人员管理

促进提升审计质量，切实防范审计风险

审计机关应当按照审计法律法规规章及审计现场管理办法等制度规定，加强对外聘人员的审计工作纪律、审计职业道德、保密和廉政教育，以及审计业务培训、审计工作质量管理，确保外聘人员的审计质量和廉洁从审。

编入审计组进行统一管理。审计组需要外聘人员的，应当经派出审计组的审计机关批准。外聘人员参加审计工作，要按照审计组人员管理，与审计机关的审计人员一样，遵守法律法规和审计准则、恪守审计职业道德、保持应有的审计独立性、具备必需的职业胜任能力。外聘人员一般应当具有中级以上专业技术职称或相关执业资格，并单独签订廉政、保密等承诺书。外聘人员不具备审计执法主体资格，应当在审计人员的指挥和监督下开展辅助性工作，不得担任审计组（含审计小组）组长、主审和审计现场负责人，不得承担现场廉政监督、经费管理、涉密资料保管等工作。外聘人员依据审计法履行职责受法律保护，有关单位和个人应当予以配合，相关法律后果由审计机关承担。

加强外聘人员保密管理。审计工作会接触国有企业、行政事业单位各类资料。有的外聘人员因缺乏政府审计工作的基本经验和必要的保密技术培训，对敏感涉密信息的保密意识不强，很可能在无意间泄露审计工作秘密，因此对外聘人员保密管理的强调怎么都不为过。要严令禁止外聘人员通过微信等社交软件传递会议纪要、财务报表、原始凭证影印件等内部核心数据资料或敏感信息。要严格项目分工安排，外聘人员一般不得接触、知悉、处理涉密事项，不得承担涉密资料保管工作。外聘人员对于执行审计业务、开展审计大数据分析所取得的资料、形成的审计记录和掌握的相关情况，严禁对外提供和披露，不得用于与审计工作无关的目的。在现场审计结束前或完成指定任务后，外聘人员应当及时移交工作过程中获得的所有纸质、电子资料和电子数据及相关技术文档，不得违规复制和留存。

强化外聘人员廉政风险防范。购买审计服务存在一定的廉政风险，社会审计机构可能借参加审计项目之机拓展业务，或与被审计单位出现利益合谋，隐瞒审计发现问题。因此，必须严禁外聘人员借参与审计或者外部调查之机承揽业务，严禁外聘人员利用审计发现问题搞利益交换，严禁外聘人员利用审计工作掌握的信息谋取私利。外聘人员必须和审计机关人员编组，不得单独开展外部调查，在审计实施过程中不得与被审计单位单独会见或交换意见。外聘人员应当如实全面向审计机关反映审计中发现的问题，如遇审计机关人员阻止其如实全面反映的，应当及时向审计机关报告。

加强审计成果审核把关。审计结果的预期使用者不区分审计人员与聘请人员的工作，都要求审计结论可靠、客观、公正。外聘人员应当对其工作结果负责。审计机关作为执法主体，是审计责任的最终承担者，应当对外聘人员的工作结果严格审核把关，并对利用其结果所形成的审计结论负责。